觀點
日本治污經驗值得中國借鑒
亞歷山德拉·哈尼 2013年02月18日
東京——看到整個冬天都被霧霾籠罩的北京，很難不對中國經濟快速發展所付出的代價感到擔
憂。正如喬·斯圖爾特(Jon Stewart)在《每日秀》(The Daily
Show)中指出的：一個能讓上億人脫離貧困的國家，難道就找不到一個方法確保人們可以在其首都安全居住嗎？
50年前，人們也在問日本相似的問題。即使該國每年10%的經濟增長率讓世界驚嘆不已，數個城市內空氣污染引發的擔憂卻與日俱增。20世紀60年 代，該國二氧化氮、一氧化碳和二氧化硫的排放量翻了三倍。日本也因為污染引發的疾病而出名：四日市哮喘、水俁病（汞中毒）——二者都以疾病最先出現的城市 命名——以及鎘中毒，也稱“骨痛病”，因為該病會引發劇烈的骨痛。
如今，根據世界衛生組織(World Health
Organization)的統計，日本城市位居世界上污染程度最低的城市之列。雖然日本的環境記錄不能算毫無瑕疵，但是該國湛藍的天空、普銳斯
(Prius)的士及強制性回收措施，都讓它有理由為之驕傲。另外，通過投資污染控制技術，並賦予地方政府自由採用高於全國的標準，日本在沒有犧牲經濟增長的前提下，成功地治理了污染。
這一過程並不容易。當時，自民黨(Liberal Democratic Party)在治理空氣和水污染上並不積極，該黨自1955年到2009年間，幾乎不間斷地執掌着日本的政權，去年12月，它再度掌權。它不積極的部分原 因在於，在20世紀90年代中期之前，日本的選舉制度一直鼓勵政界人物去迎合商界利益。由於同一個政黨的候選人彼此間也要競爭，大多政界人物基本無法在政 策上突顯自己，因此他們會試圖通過拉攏企業和行業協會來保障選票。
直到20世紀60年代和70年代初，針對1960年《美日安保條約》(U.S.-Japan Security Treaty)及越南戰爭的抗議催生出了公民運動，並引起在野黨的關注，政府才被迫開始正視污染問題。羅德島大學(University of Rhode Island)的教授蒂莫西·喬治(Timothy George)曾撰寫一本關於水俁病的書，他說，“當時，面對着巨大壓力，政府和自民黨恰好及時地採取了足夠有力的應對措施，以確保消除反對力量，繼續執 政。”
最先的成果是大量立法。1970年的那屆國會，同時通過了14項法案，因而被稱為“污染國會”(Pollution Diet)。接下來的數年裡，空氣污染直線下降。
但是，障礙仍然存在。直到1968年，發現水俁病十幾年後，政府才承認，病因是化工企業智索株式會社(Chisso)傾倒的有毒廢物。遲至20世紀 90年代，日本還未能全面施行該國的一些標準。尤其令人遺憾的是，作為一個大部分垃圾採取焚燒處理的國家，日本對二噁英——燃燒過程中產生的一種致癌物 ——排放的管控也不甚恰當。而且，由於承受了保護商業利益的政治壓力，法院會花很長時間處理污染案件。
另一個頑疾在於，為了贏得選民的支持，日本關注基礎設施建設，從而導致生態破壞。即便是在人口縮減的今天，政界人物仍熱衷於修建大壩、開山、修築海 防。用《犬與鬼》(Dogs and Demons)的作者阿列克斯·科爾(Alex Kerr)的話來說，這是“日本對本國山川、海岸進行的肆無忌憚且日益猖獗的攻擊”。
儘管如此，比起20世紀60年代，現在生活在日本要健康得多。它之所以成功治理了污染，部分原因在於學界和商界被勸服：解決環境問題可能帶來利潤。 九州島北部的北九州市有一處海灣，以前曾遭受極其嚴重的化工與重工業污染，因污染之重而得名“死海”，如今該市卻成為了利用氫能源的先鋒。川崎市已經重新 打造成一座生態城市，在填埋場上建造了日本最大的太陽能發電廠，並將回收廢棄物轉變為一門生意。智索株式會社曾因向海洋傾倒有毒廢物而出名，如今研發出了 創新的廢水處理技術。
污染導致的問題正以更迅猛的方式侵襲中國。不過，至少從理論上來說，中國擁有後發優勢。全國各地成千上萬的公民團體已經組織起來，抗議化工廠、銅冶煉和排污管道等污染項目的建設，甚至有時會提起法律訴訟。中國媒體也比以往更積極地報道這些問題。
政府亦有所回應。上個月，政府下令100多家污染工廠暫時停工，並要求北京30%的公務車不得上路。不過，事關一國十多億人的健康，政府還要採取更多的行動。
50年前，人們也在問日本相似的問題。即使該國每年10%的經濟增長率讓世界驚嘆不已，數個城市內空氣污染引發的擔憂卻與日俱增。20世紀60年 代，該國二氧化氮、一氧化碳和二氧化硫的排放量翻了三倍。日本也因為污染引發的疾病而出名：四日市哮喘、水俁病（汞中毒）——二者都以疾病最先出現的城市 命名——以及鎘中毒，也稱“骨痛病”，因為該病會引發劇烈的骨痛。
這一過程並不容易。當時，自民黨(Liberal Democratic Party)在治理空氣和水污染上並不積極，該黨自1955年到2009年間，幾乎不間斷地執掌着日本的政權，去年12月，它再度掌權。它不積極的部分原 因在於，在20世紀90年代中期之前，日本的選舉制度一直鼓勵政界人物去迎合商界利益。由於同一個政黨的候選人彼此間也要競爭，大多政界人物基本無法在政 策上突顯自己，因此他們會試圖通過拉攏企業和行業協會來保障選票。
直到20世紀60年代和70年代初，針對1960年《美日安保條約》(U.S.-Japan Security Treaty)及越南戰爭的抗議催生出了公民運動，並引起在野黨的關注，政府才被迫開始正視污染問題。羅德島大學(University of Rhode Island)的教授蒂莫西·喬治(Timothy George)曾撰寫一本關於水俁病的書，他說，“當時，面對着巨大壓力，政府和自民黨恰好及時地採取了足夠有力的應對措施，以確保消除反對力量，繼續執 政。”
最先的成果是大量立法。1970年的那屆國會，同時通過了14項法案，因而被稱為“污染國會”(Pollution Diet)。接下來的數年裡，空氣污染直線下降。
但是，障礙仍然存在。直到1968年，發現水俁病十幾年後，政府才承認，病因是化工企業智索株式會社(Chisso)傾倒的有毒廢物。遲至20世紀 90年代，日本還未能全面施行該國的一些標準。尤其令人遺憾的是，作為一個大部分垃圾採取焚燒處理的國家，日本對二噁英——燃燒過程中產生的一種致癌物 ——排放的管控也不甚恰當。而且，由於承受了保護商業利益的政治壓力，法院會花很長時間處理污染案件。
另一個頑疾在於，為了贏得選民的支持，日本關注基礎設施建設，從而導致生態破壞。即便是在人口縮減的今天，政界人物仍熱衷於修建大壩、開山、修築海 防。用《犬與鬼》(Dogs and Demons)的作者阿列克斯·科爾(Alex Kerr)的話來說，這是“日本對本國山川、海岸進行的肆無忌憚且日益猖獗的攻擊”。
儘管如此，比起20世紀60年代，現在生活在日本要健康得多。它之所以成功治理了污染，部分原因在於學界和商界被勸服：解決環境問題可能帶來利潤。 九州島北部的北九州市有一處海灣，以前曾遭受極其嚴重的化工與重工業污染，因污染之重而得名“死海”，如今該市卻成為了利用氫能源的先鋒。川崎市已經重新 打造成一座生態城市，在填埋場上建造了日本最大的太陽能發電廠，並將回收廢棄物轉變為一門生意。智索株式會社曾因向海洋傾倒有毒廢物而出名，如今研發出了 創新的廢水處理技術。
污染導致的問題正以更迅猛的方式侵襲中國。不過，至少從理論上來說，中國擁有後發優勢。全國各地成千上萬的公民團體已經組織起來，抗議化工廠、銅冶煉和排污管道等污染項目的建設，甚至有時會提起法律訴訟。中國媒體也比以往更積極地報道這些問題。
政府亦有所回應。上個月，政府下令100多家污染工廠暫時停工，並要求北京30%的公務車不得上路。不過，事關一國十多億人的健康，政府還要採取更多的行動。
Japan’s Pollution Diet
February 18, 2013
Five decades ago, people were asking similar questions about Japan. Even as the world marveled at the country's 10 percent annual growth, alarm was growing over air pollution in several cities. Emissions of nitrogen dioxide, carbon monoxide and sulfur dioxide tripled during the 1960s. Japan became known for pollution-related illnesses: Yokkaichi asthma, Minamata disease (mercury poisoning) - both named after the cities where they first appeared - and cadmium poisoning, known as itai-itai, or "ouch-ouch," because of the excruciating bone pain it caused.
Today, Japanese cities are among the world's least polluted, according to the World Health Organization. Japan's environmental record is hardly spotless, but the country rightly prides itself on blue skies, Prius taxis and mandatory recycling. What's more, it managed to clean up without sacrificing growth by investing in pollution-control technologies and giving local governments leeway to tighten standards beyond national requirements.
It wasn't easy. The Liberal Democratic Party, which governed Japan almost continuously from 1955 to 2009 and returned to power in December, wasn't proactive in cleaning up the country's air and water. That's partly because until the mid-1990s Japan's electoral system incited politicians to pander to the interests of business. With candidates from the same party required to also run against one another, most politicians stood little chance of distinguishing themselves on policy and so tried to secure votes by courting business and industry associations.
It was only when citizens' movements, which grew out of protests against the 1960 U.S.-Japan Security Treaty and the Vietnam War, got the attention of opposition parties in the 1960s and early 1970s that the government was forced to confront pollution. "I saw the government and L.D.P. as responding just enough, just in time, when the pressure got strong enough that they could defuse the opposition and stay in power," said Timothy George, a professor at the University of Rhode Island and the author of a book on Minamata disease.
The first result was a blizzard of laws - 14 passed at once - in what became known as the Pollution Diet of 1970. Air pollution fell dramatically in the years that followed.
But obstacles remained It wasn't until 1968, a dozen years after Minamata disease was discovered, that the government acknowledged that it was caused by toxic waste dumping by the chemical company Chisso. As late as the 1990s, Japan did not fully comply with some of its own standards. Regulations on the emissions of dioxin, a carcinogen produced during incineration, were also pitifully inadequate, particularly for a country that burns most of its trash. And the courts, under political pressure to protect business interests, have taken too long to process pollution cases.
Another enduring problem has been Japan's focus on infrastructure development, which causes ecological destruction, to build support from voters. Even today as the population shrinks, politicians spend enthusiastically on building dams, paving hillsides and fortifying shorelines - what Alex Kerr, the author of the book "Dogs and Demons," calls "Japan's rampant and escalating assault on its rivers, mountains and coasts."
And yet Japan is a much healthier place to live today than in the 1960s. It cleaned up in part by convincing academia and business that potential profits lay in resolving environmental problems. Kitakyushu - a city in northern Kyushu where chemical and heavy industries contaminated a local bay so badly it became known as the "Sea of Death" - is now a pioneer in the use of hydrogen as a power source. Kawasaki has rebranded itself as an eco-city, building Japan's largest solar power plant on landfill and turning recycling waste into a business. Chisso, once known for dumping toxic waste in the sea, has developed innovative wastewater-treatment technology.
The problems caused by pollution are hitting China even harder and faster. But at least in theory it has a late-mover's advantage. Already, thousands of citizens' groups around China have organized to protest against polluting projects, like chemical and copper plants and wastewater pipelines, sometimes even filing lawsuits. The Chinese media are covering these issues more aggressively than in the past.
And the government is responding. Last month, it ordered the temporary closure of more than 100 polluting factories and the removal of 30 percent of government vehicles from the streets of Beijing. With the health of a nation of more than one billion people at stake, however, it will have to do much, much more.
【日經BP社報導】1992 年，為了削減汽車氮氧化物（NOx）排放，日本針對汽車公害尤為嚴重的指定地區，制定了《汽車氮氧化物法》（《汽車NOx法》）。2001年6月，對該法 作了進一步修訂，減排對象物質新增加了顆粒物（PM），全稱變為《關於在特定地區削減汽車排放氮氧化物及顆粒物總量的特別措施法》，簡稱《汽車 NOx·PM法》。此次修訂還強化了對指定地區內可使用車型的規制，除卡車及巴士外，柴油乘用車也成為規制對象。2007年5月，針對仍未達標的個別地 區，再次修訂法律，採取了局部污染對策和限行等強化措施。
汽車廢氣是造成空氣污染的重要原因，是一個亟需解決的公害問題。而在各種指責中，柴油車首當其衝。日本在2000年以前，汽車廢氣對策是以氮氧化物（NOx）為中心，幾乎沒有著手解決過柴油車廢氣中所含的顆粒物（PM）問題。 日本汽車廢氣標準強化歷程
在修訂前，《汽車NOx法》的規制對象只有氮氧化物，而修訂後加了顆粒物。這表明日本政府開始全面採取顆粒物對策。不僅如此，除卡車和巴士外，柴油乘用車也成為規制對象，法律內容大幅改變。
在分析此次修訂內容前，先回顧一下修訂前的《汽車NOx法》。其正式名稱為《關於在特定地區削減汽車排放氮氧化物總量的特別措施法》。
當時在日本，關於汽車廢氣的規制，除了《汽車NOx法》以外，還有《空氣污染防止法》的「汽車廢氣規制」（即俗稱的新車規制）。「汽車廢氣 規制」針對新車，按照汽車種類及重量設定了有害物質排放量標準。該規則于1973年開始施行，比《汽車NOx法》早了20年左右。
之後，隨著汽車廢氣減排技術的進步，新車規制曾幾度修訂，標準更為嚴格。儘管如此，汽車廢氣問題並沒有得到解決。原因在於，汽車行駛量的增加速度超過了規制強化速度。再加上平均廢氣排放量較大的柴油車的普及，在交通量較大的地區，空氣污染日益嚴重。
於是，作為解決汽車廢氣問題的新手段，日本于1992年制定了《汽車NOx法》。其思路是，選擇污染嚴重的特定地區，限制汽車廢氣總量。
該法的基本機制如下。以政令將交通量集中、難以達到環境標準的地區指定為「特定地區」。特定地區政府按照中央政府的《總量減排基本方針》制定「總量減排計劃」。除了汽車使用規制外，還實施包括物流合理化及普及低公害車等在內的綜合性對策。
對策的核心內容是「車型規制」。對於主要在特定地區內行駛的巴士及卡車，如果不能滿足「特定汽車排放標準」，便不發放車檢證，使之無法使用。
《空氣污染防止法》中的廢氣規制，按照車輛總重量及車型對標準進行了細分。但車型規制不是區別汽油車、柴油車及液化石油氣車等，而是依車輛 總重量制定了4種標準。標準按照當時廢氣規制中最嚴格的水準設定。例如1.7噸以下的小型卡車，廢氣較多的柴油車也必須達到與汽油車相同的廢氣性能。
還有一個很大的不同是，《汽車NOx法》適用對象不僅限於新車，而且也適用於已使用車輛。並對已使用車輛設置了自新車登記起8年～12年的寬限期。
顆粒物成為規制對象
那麼，在2001年的修訂中，《汽車NOx法》的內容發生了哪些變化？
最大的變化是在規制對象物質中追加了顆粒物，法律名稱變更為《汽車NOx·PM法》。
此前，由於沒有同時減排氮氧化物與顆粒物的技術手段，因此，顆粒物對策一直落後。如果提高引擎內的燃料燃燒溫度，則容易產生氮氧化物，相反如果降低溫度，則顆粒物便會增加。由於氮氧化物是光化學煙霧的誘因物質，因此，日本優先採取了氮氧化物對策。
而到了2001年，主要著眼于顆粒物對策進行了修訂。舉出的理由是，顆粒物造成的空氣污染開始成為社會問題。對法律修訂產生巨大影響的，是 2000年1月的尼崎公害訴訟判決。該判決承認了從顆粒物中產生的懸浮顆粒物（SPM）所造成的健康損害，並責令政府採取措施控制排放。同年11月進行的 名古屋市南部公害訴訟中，法院同樣作出了責令政府控制懸浮顆粒物排放的判決。
如下圖所示，在近20年間，日本各地不斷發生汽車公害訴訟，但在尼崎訴訟案之前的川崎訴訟案及西澱川訴訟案，對控制汽車廢氣排放的要求，法院的判決都未予以支援。
同時，以東京都為代表的地方政府開始著手顆粒物對策，也對此次修訂法律起到了推動作用。
此前被指定為特定地區的是關東地區及近畿地區的196個市區町村，但在顆粒物成為規制對象物質之後，控制懸浮顆粒物要求獲得認可的名古屋市及其周邊地區也被列入了特定地區之中。
不過，此次之所以修訂法律，不僅是為了強化顆粒物對策。另一個理由是，在此前的《汽車NOx法》框架下，對改善氮氧化物造成的空氣污染並未起到充分效果，必須採取新的對策。
關於氮氧化物，日本已制定了二氧化氮（NO2）環境標準。日本環境廳（即現在的環境省）1999年度的調查結果顯示，在日本全國394處汽車廢氣監測站中，已達到二氧化氮環境標準的有310處，達標率僅為78.7％。
而在《汽車NOx法》規定的特定地區，狀況則更差，171個汽車廢氣監測站中達到環境標準的只有101處，達標率僅59％。
《汽車NOx法》規定的目標是在2000年度之前達到環境標準。但是，由於未能實現這一目標，因而必須提出一個實現汽車廢氣總量減排的新框架。可以說，無論是否將顆粒物列為規制對象物質，修訂法律只是時間問題。
擁有30輛以上汽車的企業須提交汽車使用管理計劃
因此，2001年的法律修訂案全面強化汽車廢氣對策。
首先，在車型規制對象中追加了柴油乘用車。此前，汽車廢氣對策主要是針對卡車及巴士等企業用車輛。而法律修訂後，大受年輕人喜愛的休旅車（RV）如果不能達到一定標準，也將被限行。
由於顆粒物被列為規制對象物質，因此，日本開始採用針對顆粒物的車型規制標準。與此同時，也強化了氮氧化物規制標準。
日本還將面向企業強化了指導。具體作法是，要求在特定地區擁有30輛以上汽車的企業必須制定「汽車使用管理計劃書」，並向都道府縣知事提交。
而以前的機制只是由行業主管大臣通過《汽車使用合理化指南》向企業提供指導和建議，並不具備實效性。
法律修訂後，為了削減因業務活動而排放的氮氧化物及顆粒物，關於應該採取的對策，日本政府又制定了「判斷標準」（2002年4月正式決 定）。首先，由環境大臣在總量削減基本方針中，規定關於企業判斷標準的基本事項，然後行業主管大臣以此為基礎，按照製造業、運輸業等行業分別制定判斷標 準。具體內容包括汽車運行合理化、換購低公害車及符合最新規制標準的車型等。
並且還改變了機制，由都道府縣知事向企業提出建議並進行指導，在汽車減排力度不夠時，還可對企業進行警告和命令，以推動其採取必要措施。還准許都道府縣知事要求企業提交報告及進行現場調查。
此外還設定了懲罰條例，如企業不聽從命令，將處以50萬日元以下的罰款等。
修訂後的《汽車NOx·PM法》分兩個階段施行。關於規制對象物質中追加顆粒物，以及將名古屋市及其周邊地區列為特定地區等部分，自2001年6月27日公佈起在6個月內施行。而關於強化車型規制及對企業採取相關措施等，自公佈起在1年零6個月內施行。
日本通過修訂《汽車NOx法》，在特定地區加強了對汽車廢氣的規制，在一定程度上緩解了汽車廢氣造成的公害。其後，日本政府又將總量削減基 本方針中提到的普及低公害車及物流合理化等措施作為重點課題，採取了一些新的對策，如施行汽車清潔稅制、設定鼓勵政策以推動低公害汽車普及等。（《日經環 保》記者：田中太郎）
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